Over een dertigjarige oorlog tussen bestuurders, met hindermacht op het provinciehuis en wantrouwen op het Ambtshuis. Milieu bestond niet en vreemde elementen in de dijk waren taboe.

Aan het eind van de twintigste eeuw had de strijd om het voortbestaan van het Polderdistrict Betuwe dertig jaar geduurd. In die jaren had de provincie Gelderland afwisselend overeenstemming en ruzie met de waterschappen in het rivierengebied. Het verzet van Betuwe tegen zijn opheffing was het grootst. Later zou worden vastgesteld dat de twist uiteindelijk voortkwam uit de toevoeging van het woord integraal aan het ambtelijk vocabulaire. Het werd in de jaren zeventig en tachtig een nieuw sleutelwoord. Alles moest integraal, wat zoveel betekende als ‘weg met verkokering en terug naar samenhang‘. Alles moest anders. Zo werd het begrip integraal waterbeheer geïntroduceerd, dat er op neerkwam dat allerlei uit het verleden vergeten waarden en belangen weer met elkaar in evenwicht moesten worden gebracht.
Het werd een nieuwe opdracht voor de waterschappen/polderdistricten. Maar de provincie had er geen enkel vertrouwen in dat de waterschappen die taak naar behoren zouden kunnen volbrengen. Ze werden te licht bevonden, te eenzijdig, te kleinschalig. Ook in de regio beheerst soms animositeit de relatie tussen stad en land, veroorzaakt door misplaatste gevoelens van superioriteit. Daarom greep het provinciehuis naar een nieuwe toverformule, overgewaaid uit het Haagse bestuurscentrum. Die heette integraal bestuur en betekende zoveel als afslanken, samenvoegen, herindelen, herstructureren. Groot, zo luidde de nieuwe wijsheid, was goed. Vorm werd het allerhoogste goed, inhoud en kwaliteit zouden vanzelf volgen. Grootschaligheid betekende garantie voor kwaliteit. Kortom, integraal waterbeheer vergde integraal bestuur. De provincie Gelderland proclameerde die stelling tot dogma en eiste dat de waterschappen in het rivierengebied net als in de rest van Gelderland zouden worden opgeheven om samen te gaan in één groot superwaterschap. In ambtelijk Bargoens een all-in schap, dat zuiveringsschap en waterschappen moest verenigen. En heimelijk hoopten de heren van de provincie hiermee te bereiken, dat de kleine onruststokers van de polderdistricten het veld zouden ruimen en zij bestuurders van gelijk postuur tegenover zich zouden krijgen.

Later is door onafhankelijke onderzoekers van de Vrije Universiteit in Amsterdam – voor zover tenminste wetenschap onafhankelijk kan zijn vastgesteld dat de provincie zich met name door de tijdgeest had laten leiden. Dat ze slaafs de waan van de dag had gevolgd. De echte reden voor de reorganisatie in het rivierengebied was volgens hen vooral een zaak van machtsverdeling. De provincie was beducht voor het groot aantal waterschappen, vaak grillig en lastig die ‘met hun macht een te sterke zij het soms ook verdeelde tegenkracht zouden kunnen gaan vormen.’ Daarom moest het aantal sterk verminderen. Daarom was het dertig jaar oorlog met een steekspel van onderzoekbureaus, juridische procedures en verziekte relaties. De onderzoekers van de universiteit berichtten de dijkgraaf over de oplopende spanningen.Ze vertelden hoe op een kamer in het provinciehuis voodoo-achtige rituelen werden beproefd, doorpijltjes te werpen op afbeeldingen van een medewerker van Betuwe, die als belangrijkste tegenstrever werd beschouwd. Andersom reikte diezelfde man op zijn beurt visitekaartjes van een begrafenisondernemer uit aan hem onwelgevallige provinciale ambtenaren. Het was geen verheffend schouwspel.

Iedereen opereerde onhandig luidde de conclusie. ‘De hoofdrolspelers hadden geen enkel vertrouwen meer in elkaar.’ Er was sprake van een ‘ellendig’ verlopend proces. ‘Het niet kunnen verkroppen van het gelijk van de ander en de onhaalbaarheid van eigen standpunten. Er was achterdocht en angst voor gezichtsverlies bij zowel provincie als waterschap.’ De opstelling van de waterschappen kenmerkte zich door ‘onderlinge verdeeldheid, belangenbehartiging en persoonlijke tegenstellingen waardoor steeds andere organisatiemodellen werden gepresenteerd of steun aan bestaande werd ingetrokken.’
Toen polderdistrict Betuwe zag dat alles mislukt was, procedures niet hadden geholpen, de twee jaren respijt die het na het hoge water van 1995 gekregen had, afliepen en fusie onvermijdelijk leek, verscheen plotseling, als een duveltje uit een doosje, weer een nieuw model: één groot waterschap voor het stroomgebied van Rijn, Maas en Waal, inclusief Alblasserwaard, Vijfheerenlanden en de Biesbosch. Zelfs met Nordrhein-Westfalen was al contact geweest. Een hoofdgeërfde van het polderdistrict Betuwe moest er hard om lachen: ‘Dat was echt flauwekul, alleen maar een excuus om het bestaan te rekken. Zal ik u eens wat zeggen? De heren van het polderdistrict hielden gewoon van hun stoel en van tradities.’
Er was sprake van belangenverstrengeling en dubbelfuncties. Leden van de provinciale staten die bestuurslid waren van een waterschap. Burgemeesters die heemraad waren. Waterschapsbestuurders die weer bestuurslid waren van het zuiveringschap, waarmee waterschappen dienden te fuseren en waardoor – zo werd gevreesd – ze overvleugeld dreigden te raken. Informele bindingen op ambtelijk niveau ook. Vertrouwen en vertrouwelijkheid waren ver te zoeken. Het was allemaal even ‘funest’ voor de onderlinge verhoudingen.

De onwil en tegenwerking op het provinciehuis waren niet minder groot. Daar werd hindermacht uitgeoefend, bestond geen enkele sympathie voor welk alternatief dan ook. De onderzoekers van de Vrije Universiteit kwalificeerden het beleid van het provinciaal bestuur als regentesk.
Die conclusie werd later bevestigd.
In maart 1998 vervoegde de hoogleraar-onderzoeker zich samen met de dijkgraaf bij de hoogste bestuursambtenaar op het provinciehuis, commissaris J. Kamminga, om hem in kennis te stellen van het wetenschappelijk rapport over de reorganisatie van het waterschapsbestel in het Gelders Rivierengebied. Het was een ultieme poging hem te overtuigen van de negatieve gevolgen van besturen op afstand.
Commissaris Kamminga reageerde op een wijze die het treffendst valt te omschrijven als kafkaiaans:

‘(…)
Over de wijze waarop u meende bovenstaand onderwerp op 16 maart bij mij aan de orde te moeten stellen, wil ik nogmaals mijn misnoegen uiten. Daarnaast acht ik het zeer ongepast middels uw schrijven van 19 maart uw lezing van het gesprek in zekere zin te formuleren. Gelet op het belang van de zaak en het gecompliceerde karakter acht ik dat niet verantwoord. Ik wens mij ervan te distantiëren dat het rapport in de door u aangegeven zin is besproken.’
Hoogachtend, de commissaris van de koningin in de provincie Gelderland, J. Kamminga.’

Dijkgraaf J.G. van Leeuwen was zo geschokt over de volgens hem gekwetste ijdelheid van de commissaris dat hij enige tijd nodig had na te denken over z’n antwoord. Hij had zich tenslotte alleen maar naar het provinciehuis begeven om aan de commissaris te vragen uit de impasse te komen. Tenslotte schreef hij:

‘(…)
Dat u zich distantieert van de wijze waarop ik het VU-rapport onder uw aandacht heb gebracht is voor prof. J.H.J. van den Heuvel en voor mij dan ook een volkomen raadsel, omdat ik niets anders heb gedaan dan u van het karakter van het rapport op de hoogte te stellen nog voordat wij besloten tot publicatie van het rapport over te gaan. Ik vermag niet in te zien dat er enige gefundeerde reden is waarom u over ons optreden uw misnoegen uit en daarnaast mijn lezing van het gesprek ongepast vindt. Als u publiekelijk stelt dat statenleden zich meer tot de burgers moeten richten en met de burgers in discussie moeten gaan, dan begrijp ik niet dat u zelf op een in onze ogen positieve en constructieve benadering een dergelijke reactie geeft, die onze goede trouw zelfs diskwalificeert. (…)’

Dat was het laatste wat partijen elkaar te zeggen hadden. ‘Ze kwamen zelfs niet op mijn afscheid, zo klein gedroegen ze zich,’ zei de toenmalige dijkgraaf Van Leeuwen later.
Hij riep Herakles aan die ooit de stal van Augias reinigde van dertig jaar opgehoopte mest, door er twee rivieren door te leiden. ‘Ik zeg, de Rijn moet omgelegd worden door het provinciehuis in Arnhem.’
En zo eindigde in 2001, na bijna zevenhonderd jaar, het Betuws waterschapsbestuur als een zelfstandig instituut en het was toevallig dat de omlooptijd even lang en degelijk was geweest als die van de Nederlandse gulden. Op 1 januari 2002 ging het op of onder in het nieuwe Waterschap Rivierenland.

Dit boek gaat over de oorsprong en vooral over de periode nadat de polderdistricten Over-Betuwe en Neder-Betuwe waren samengesmeed tot Betuwe. Daarmee wordt vanzelfsprekend ernstig tekortgedaan aan de zeshonderdvijftig jaar daarvoor. Maar die geschiedenis is al geschreven. In 1977 verschenen de boeken ‘Over-Betuwe, geschiedenis van een polderland’ en ‘Zeshonderdvijftig jaar Neder-Betuwe’. Het eerste was kloek en uitputtend, het andere meer een geschrift en eenvoudiger. De publicaties gaven de verhoudingen voortreffelijk weer. Over-Betuwe een rijk en welvarend polderdistrict met grote boeren op statige boerderijen, met veel eigen grond die bestaat uit klei op zand. Als je de eigenaren wenste aan te spreken, gebeurde dat met de pet in de hand. Neder-Betuwe bescheidener. Met, op de hogere stroomruggen, ook herenboerderijen. Maar met vooral veel hofsteden van kleinere landbouwers. De sfeer was er gemoedelijker. Als je bij hen op bezoek ging lieten ze je binnen via de voordeur. De grond ligt er lager, is slapper en dat maakt het bewerken moeilijker.
In 1982 werden Over- en Neder-Betuwe samengevoegd tot polderdistrict Betuwe. Echt één werden ze nooit. Want de macht bleef in handen van het kapitaal en dat zat in Elst. ‘Als ik de bestuurders van boven- en benedenbetuwe in een kruiwagen zet, rijd ik me te barsten om ze erin te houden’, zei een voormalig ambtenaar want in de wereld van het water worden zegswijzen nog rijk gebruikt. Op personeelsavonden namen de kantonniers van Over-Betuwe, de kantonniers van Neder-Betuwe en de beambten van het kantoor plaats aan aparte tafels. Verschil bleef. Maar het was en bleef een rebels waterschap.
Er wordt gezegd dat het waterschap de oudste publiekrechtelijke instantie is die Nederland kent. Dat is betrekkelijk. Want eerder waren er buurschappen en dorpspolders, de erflaters van het waterschap. En dat het waterschap de oudste vorm van democratie zou zijn, is ook maar betrekkelijk. Opgericht als‘doelcorporatie voor een bepaalde groep mensen in het bezit van onroerend goed’, werd het waterschap aanvankelijk gedomineerd door de landadel. Toen die er niet meer was namen de boeren en een enkele steenfabrikant het over. Wie de meeste grond had beschikte over de meeste stemmen. Boerenrepublieken. Een oligarchie.
Maar in het laatste kwart eeuw veranderde veel. Iedereen mocht nu stemmen en gekozen worden hoewel sommigen meer gelijk zijn dan anderen. Boeren werden geacht een groter belang te hebben bij het werk van het waterschap. In het verleden betaalden ze in verhouding meer belasting dan gewone burgers. Begin 2002, bij de vorming van het nieuwe Waterschap Rivierenland, ging het belastingtarief voor ongebouwde eigendommen dertig procent omlaag. Maar boeren mogen wel drie keer stemmen, voor ongebouwd, voor gebouwd en als ingezetene. Een gevolg van het systeem dat gekenmerkt wordt door de trits‘belang-betaling-zeggenschap‘. Ook in het nieuwe Waterschap Rivierenland hebben de agrariërs -dankzij een geoliede organisatie en consequent stemmen – nog altijd een dominante positie. Maar hun macht taant, zoals overal in de samenleving.

‘En bóve’ op den dijk daar voeren de boeren:
Die holderdebolderden over de dijk
In hun hossebossende sjezen
Die reden hun glanzende peerden te kijk,
En hun wijf in heur Zondagse wezen,
En die klapte’ hunne zweep en die dachten maar: Krak
Hoort gij die rijksdaalders wel in mienen zak!’
Ja bóve op den dijk daar voeren de boeren!

dichtte C.S.Adema van Scheltema ooit over een periode die voorbijging.

Vergeleken bij de bijna zeven eeuwen daarvoor waren de laatste jaren van het polderdistrict Betuwe revolutionair. Tot diep in de jaren negentig van de twintigste eeuw had het waterschap zich altijd stuurs verzet tegen nieuwe ideeën en opvattingen over de dijk. Bomen moesten van de dijk verdwijnen. Bebouwing was ongewenst. Landschap bestond niet. Milieu was onbekend. Een medewerker van huisadviseur Heidemij herinnerde zich dat hij wel eens ‘zijn kop boven het maaiveld uitstak’ om de dijkstoel nieuwe methoden aan de hand te doen om landschap en natuur te sparen: ‘Maar daar wilden de boerenbesturen geen geld aan uitgeven.’
Ook de provincie Gelderland die het polderdistrict controleerde, betrok archaïsche stellingen. Dezelfde huisadviseur van het polderdistrict herinnerde zich hoe hij als het ware ‘het provinciehuis werd uitgeschopt’ als hij over een damwand in de dijk begon. Een dijk moest een aarden wal zijn zonder vreemde elementen. De provincie hield elke nieuwe ontwikkeling tegen. Pas na het hoge water van 1993 en 1995 werden eeuwenlang gekoesterde tradities opgegeven. Sindsdien bestaan dijken uit klei, zand, kistdammen, erosieschermen en spijkerwanden.
Die nieuwe technische oplossingen waren al in 1977 aan de hand gedaan door de commissie-Rivierdijken, alias de commissie-Becht. Maar niemand kwam in actie. De provincie Gelderland al helemaal niet. Die was in het begin van de jaren zeventig verantwoordelijk voor het allerslechtste voorbeeld van dijkverzwaring, dat de geschiedenis inging als het debacle van Brakel. De vernieling van een van de mooiste dijkdorpen aan de Waal in het begin van de jaren zeventig. Toen de commissie-Becht aanbevelingen deed hoe het beter kon, bleef de provincie een bolwerk van conservatisme.
De verandering kwam pas twintig jaar later op gang met de aanbevelingen van de commissie ‘Toetsing Uitgangspunten Rivierdijk versterkingen’, alias de commissie-Boertien-1. ‘Provincie en waterschappen kregen van Boertien op hun falie omdat ze verzaakt hadden,’ zo herinnerde de adviseur zich. Dat hielp. De dijkverzwaringen na 1995 werden een voorbeeld van voorlichting aan boeren, burgers en bewonersgroepen – naar wie bovendien echt geluisterd werd.
En in 2000 werd in een nota over water van het interprovinciaal overleg deemoedig beleden ‘dat provincies meer moeten werken aan de verinnerlijking van de relatie tussen ruimtelijke ordening en water.’ Maar ook huisadviseur Heidemij was niet zonder zonde. Voormalig dijkgraaf Van Leeuwen, met als nevenfunctie bestuurder van de Vereniging Heidemij, noemde het ‘hartstikke stom’ van Heidemij om zo lang mee te werken aan de aanleg van lelijke dijken en oude tradities: ‘Die bedrijven hebben heel wat bijgeleerd.’ Enkele jonge ingenieurs van de Bouwdienst, de denktank van Rijkswaterstaat, dreigden ooit cultuurmaatschappijen als Heidemij en Grontmij in de ban te doen wegens hun devote slaafsheid aan hun opdrachtgevers, de waterschappen. Ze verweten de twee bedrijven ‘opportunistisch’ gedrag. ‘Wij hebben gezegd, als jullie werk van ons willen krijgen, moet je eerst maar eens je diensten gratis aanbieden om iets goed te maken,’ zei ir. W. Korf.
Maar was Rijkswaterstaat zelf wel zo’n wonder van weldenkendheid in de periode dat de dienst oppertoezicht uitoefende?
Zo verweet iedereen het onvermogen van de ander.

Aanvankelijk was de taak van het waterschap beperkt. Het beheerde het oppervlaktewater en beschermde het land tegen wateroverlast. Veiligheid voor de ingeland en voorspoed voor de boer. De landbouw was gebaat bij een snelle afvoer van het water want dan groeiden gewassen beter en konden machines eerder het land op. Dat veranderde. Langzaam werden nieuwe uitgangspunten geformuleerd. Waterhuishouding, ruimtelijke ordening en natuur en milieu werden met elkaar verbonden. Begrippen als eerst het water vasthouden, dan bergen en tenslotte als de nood aan de man komt afvoeren, werden geïntroduceerd. Zo konden én wateroverlast én droogte worden bestreden. Een nieuwe filosofie ontleend aan het idee integraal waterbeheer. Nieuwe woorden zoals veerkracht, brede kijk en flexibel peilbeheer gingen het idioom op het Ambtshuis verrijken. Tegelijk werd het oude idee dat natuur en samenlevingmaakbaar zouden zijn als arrogant ervaren. Van hoog tot laag bekeerden waterbeheerders zich tot de theorie van Andries Vierlingh, rentmeester van Steenbergen in de zestiende eeuw, die schreef dat het water ‘zachtkens en soetekens‘ dient te worden begeleid. Het water niet als vijand maar als bondgenoot.
Iedereen leerde bij. Bij Rijkswaterstaat was in de jaren tachtig sprake van een ware invasie van biologen. Ze kregen als opdracht oplossingen te bedenken voor de soms dramatische schade die was ontstaan als gevolg van de deltawerken en de bouw van de stormvloedkering. Een gifbelt van chemisch vervuild slib in het Haringvliet, zandhonger in de Oosterschelde, afgedamde open zeegaten – zoals het Veerse Gat – die zoetwatermeren werden en veranderden in poelen des doods.
Intussen arriveerden bij het polderdistrict Betuwe ook hydrologen, ecologen en biologen. Ze probeerden kostbare waarden te herstellen die verloren gingen als gevolg van de soms plompe ruilverkaveling uit het verleden. Zegen kregen natuurvriendelijke oevers. Tussen Rijn en Waal kwam een ecologische verbindingszone, onderdeel van een lang groen lint – een soort Pieterpad voor dieren. En waarachtig, de ijsvogel keerde terug en de blauwborst en de zeearend. En in kleiputten van de uiterwaarden groeide weer kalmoes.

Alles werd anders. Kantonniers vonden bij het zwerfvuil de eerste zakken steenwol, gebruikt bij de illegale productie van wiet. Op een avond stond een inmiddels gepensioneerde burgemeester op het punt naar de telefoon te grijpen om te melden dat de Betuwe bij Bemmel in brand stond. Rondom zich zag hij bewegend vuur. Toen riep zijn vrouw dat er niks aan de hand was. Het was het licht van een groot belendend kassencomplex dat als gevolg van lage mist bleef hangen en de omgeving in een spookachtige gloed zette. Er zouden nog enkele honderden hectares aan kassen bijkomen.
De twintigste eeuw was voorbij gegaan en in de Betuwe raakte alles in beroering. Overal lagen hopen zand, werd grond verzet en gegraven, gromde en raasde het en trok de Betuweroute een vernielend spoor door het landschap. Tussen de laatste boomgaarden met hoogstammen bij Slijk-Ewijk werd de komst van een het nieuwe knooppunt aangekondigd, het MTC (Multimodaal Transport Centrum). En ter hoogte van Lent en Oosterhout was Nijmegen – niet tot ieders zin – de rivier overgestoken om een begin te maken met Waalsprong, een slaapstad in de polder. ‘Een complicerende factor is tegenwoordig dat de bestemming van gronden vaak niet meer wordt bepaald door provincie en gemeenten maar veeleer door projectontwikkelaars. Dat geldt met name voor de keuze van bouwlocaties,’ had de ad hoc commissie water van het interprovinciaal overleg – een verzameling van provinciebestuurders – over het eigen onvermogen geschreven. Een eenvoudige werkgroep van streekbewoners overtroefde de autoriteit. Die legde met hulp van de Raad van State de complete bouw van de Waalsprong voor enkele jaren stil. Spotprenttekenaar Kees van Lent uit Oosterhout dichtte:

‘De regenten die willen ons tonen,
dat bezwaar maken toch niet zal lonen.
Want dat houdt, zegt de top,
Onze plannen maar op.
’t Is al mooi dat zij hier mogen wonen.’

Over dat alles gaat dit boek. En over de kantonnier, het waterhoofd, de steenzetter, de Tap-dynastie, de fruitteler en jamfabrikant, de schouw, de achterwaartse dijkverlegging, de nachtvorstbestrijding, de ruilverkaveling en het Rentambt. Ook over het hoge water van 1995. En over de tachtig wielen die de geschiedenis vertellen van rampen maar ook van vitaliteit.
Want elke keer veerde de Betuwe weer op.
En elke keer stond de Betuwe weer in bloei.